普法│《医疗纠纷预防和处理条例》的解读与适用

医患关系、医疗纠纷，一直是社会关注的热点话题，《医疗纠纷预防和处理条例》针对医患关系、医疗纠纷出现的新情况新问题，就建立和谐医患关系，积极预防和正确处理医疗纠纷作出规定。该条例将医疗纠纷的预防提升到立法目的层面，理念上有了重要改变：由侧重医疗纠纷的处理，改为医疗纠纷的预防与处理并重。当前，如何预防和处理医疗纠纷、营造和谐的医患关系成为人民群众关心的热点话题。医患矛盾产生的原因，既有患方的医疗期望值较高易形成心理落差的因素，也有医方解释沟通不到位的问题，如何加强医患沟通成为解决医疗纠纷的首要攻克目标。

 

一、我国医疗纠纷处理行政法规以及医疗损害鉴定经历的三次变革

（一）医疗纠纷行政法规沿革

１、1987年６月29日，国务院公布《医疗事故处理办法》；

２、2002年９月１日，国务院公布《医疗事故处理条例》，替代1987年公布的《办法》；

３、2018年７月31日，国务院公布《医疗纠纷预防和处理条例》，大部分替代2002年公布的《条例》，少部分保留，即对诊疗活动中医疗事故的行政调查处理，依照《医疗事故处理条例》的相关规定执行，其他内容由新条例替代旧条例。

（二）我国医疗损害鉴定经历的三次变革

１、1987年国务院公布《医疗事故处理办法》，这一阶段的主要特点是医学会鉴定一头独大。

２、2005年2月28日全国人大常委会颁布《关于司法鉴定管理问题的决定》，这一阶段的主要特点是医学会鉴定和司法鉴定二元并存，存在的主要问题是司法鉴定的周期长、费用高、司法鉴定机构的鉴定能力不足，不能覆盖所有的案件，退鉴时有发生。

３、2018年7月31日国务院公布《医疗纠纷预防和处理条例》，于2018年10月１日起实施，这一阶段的主要特点是形式上保留医学会鉴定与司法鉴定二元并存，但寻求建立统一的医疗损害鉴定管理机构、管理机制、鉴定原则与规则，即由卫生部门、司法行政部门统一管理医疗损害鉴定，授权卫生部门、司法行政部门共同制定《医疗损害鉴定管理规定》，共同管理以及处罚违法开展医疗损害鉴定的医学会、司法鉴定机构。

 

二、条例亮点解读

（一）发挥人民调解在医疗纠纷处理中的主渠道作用

将以人民调解为主体，院内调解、司法调解、医疗风险分担机制有机结合。医疗纠纷的解决有五种途径，即双方自愿协商、申请人民调解、申请行政调解、向人民法院提起诉讼以及法律、法规规定的其他途径。利用人民调解的方式解决医疗纠纷的优势，一是具有法律权威性，《人民调解法》的颁布实施从法律层面确立人民调解制度的法律地位，经过人民调解达成一致并签署调解协议书，可以依据《人民调解法》向人民法院申请司法确认，经过人民法院确认的调解协议具有强制执行力。二是具有专业技术权威性，人民调解委员会聘请医学专家、法学专家、律师特别是有医学和法学双重学历经历的律师参与调解，对医学专业技术问题能够说得清楚，分析得透彻，是非辨别得明白。三是人民调解还具有快捷便利，不收取费用，为当事人保密等优势。近几年的医疗纠纷处理实践表明，人民调解是化解矛盾、定纷止争的一个有效途径，它以相对柔性的方式解决纠纷，缓解了医患对抗，有利于促进医患和谐。逐渐成为医疗纠纷多元解决机制中的主渠道。

（二）医疗机构应当配合患者复制主观病历在内的全部病历资料

2002年《医疗事故处理条例》对这一问题规定的不够明确，有些医疗机构把病历分为客观病历和主观病历，提出客观病历可以复印，主观病历拒绝复印，患者因而得不到完整的病历或者说全部病历，影响鉴定甚至是诉讼的进行。新条例明确规定患者有权复印主观病历在内的全部病历资料，如果医疗机构拒绝提供包括主观病历在内的全部病历，需要承担相应的行政责任和民事责任。主观病历主要是病程记录、疑难病历讨论、死亡病历讨论等。

（三）建立统一协调的医疗损害鉴定管理机制

医疗损害鉴定是医疗纠纷案件的核心，鉴定意见可能影响案件的调解与判决。由于过去长期存在医学会鉴定与司法鉴定二元鉴定体制，鉴定主体、鉴定方法、鉴定依据、鉴定程序都不同，往往鉴定意见差别很大。条例首先统一了管理机构，确立医疗损害鉴定的主管部门是国务院卫生、司法行政部门，授权两部门制定医疗损害鉴定管理办法（初稿正在征求意见），避免原来两种鉴定方法各搞一套，给办案带来很多不必要的麻烦。二是建立统一的医疗损害鉴定标准和程序，条例规定医学会或者司法鉴定机构开展医疗损害鉴定，应当执行规定的标准和程序，尊重科学，恪守职业道德，对出具的医疗损害鉴定意见负责，不得出具虚假鉴定意见。三是统一鉴定内容，是否存在医疗损害以及损害程度，是否存在医疗过错，医疗过错与医疗损害是否存在因果关系，医疗过错在医疗损害中的责任程度。四是改变2002年条例的医学会鉴定两鉴终结为一鉴终结为主、补充鉴定重新鉴定为辅的原则。2002年条例规定，医学会鉴定分为首次鉴定和再次鉴定，首次鉴定由设区的市级医学会组织，再次鉴定由省、自治区、直辖市医学会组织。当事人对首次医疗事故技术鉴定结论不服的，可以自收到首次鉴定意见之日起15日内向医疗机构所在地卫生行政部门提出再次鉴定的申请。这一规定和现行的司法鉴定程序通则不符，司法鉴定程序通则采取一鉴终结的原则，如果鉴定机构存在程序违法行为，比如不具备资格鉴定、超范围鉴定、应当回避而没有回避等情况下才可以申请重新鉴定。

（四）建立统一的医疗损害鉴定专家库

临床医学专业性极强，分科复杂、多元，为了满足医疗损害鉴定的需要，必须建立涵盖所有临床专业、学科的专家库。某一家或者某几家鉴定机构很难建立涵盖所有临床医学专业、学科的专家库。条例规定由设区市级以上人民政府卫生、司法行政部门共同建立医疗损害鉴定专家库。专家库应当包含医学、法学、法医学等领域的专家，首次把法学专家纳入专家库参与鉴定，增加专家库的法律元素。聘请专家进入专家库，不受行政区域的限制，本地缺乏的专家，可以申请上级机关派遣、调剂，确保专家库的权威性和全面性。专家库的主要职能是，选取专家进行医疗损害鉴定，为医疗纠纷人民调解、行政调解提供咨询意见等。

（五）医疗损害鉴定坚持同行评议的原则

医疗损害鉴定具有科学性和公正性的特点，实现科学性和公正性，需要从制度层面加以保证。随着医学分科越来越细，专业之间的差距越来越大，很难找到精通所有临床专业的通才、全才，法医鉴定不能代替医疗损害鉴定。条例提出临床医学、法医学两个不同的学科概念，厘清了两者之间的区别。条例强调医疗损害鉴定必须坚持同行评议的重要原则，只有同行才能厘清某一专业领域的基本理论、基本知识、基本技能、基本要求、基本做法，说得清诊疗行为里面的是非曲折，只有同行评议才能保证鉴定的科学性和公正性。

（六）完善医疗风险分担机制鼓励参加医疗责任保险

条例要求建立完善医疗风险分担机制，发挥保险机制在医疗纠纷处理中的第三方赔付和医疗风险社会化分担的作用，鼓励医疗机构参加医疗责任保险。

责任保险是被保险人对第三人负有损害赔偿责任时，由保险人承担其赔偿责任的保险。职业责任保险主要适用于高风险的职业，比如机动车驾驶人，医疗是高风险职业，医务人员应当参加医疗责任保险。在医疗责任保险中，医疗机构是投保人，医务人员是被保险人，开展医疗责任保险的保险公司是保险人，第三人是受到人身损害或者财产损失的患者。这里有两个法律关系，医务人员和患者的侵权或者合同法律关系，保险公司和医院的责任保险法律关系，分别适用不同的原则。前者适用《侵权责任法》的过错原则，后者适用《保险法》关于责任保险故意行为免赔等原则。当医务人员过失行为造成患者人身损害或者财产损失，由保险公司依据保险合同代替医疗机构向患者承担赔偿责任。

 

三、行政责任与刑事责任的衔接

条例第四章用９个条文阐述违反条例的法律责任，承担法律责任的方式有三种，民事责任、行政责任、刑事责任，责任主体承担三种责任的关系是并存承担关系，非竞合关系，即责任主体承担民事责任不影响承担行政责任以及刑事责任，承担行政责任也不影响承担民事责任以及刑事责任。

（一）医疗机构篡改、伪造、隐匿毁灭病历资料行为可能触犯刑法妨害作证罪等罪名

条例第四十五条规定,医疗机构篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料的行政责任，同时规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。医疗机构篡改、伪造、隐匿、毁灭病历资料的行为可能触犯刑法第三百零七条妨害作证罪和帮助毁灭、伪造证据罪。基于期待可能性，当事人毁灭、伪造证据的行为，不以妨害司法罪中的具体犯罪论处。这两个罪名的客观方面都是发生在诉讼程序（含仲裁）中，包括民事诉讼。

（二）医疗机构将未通过技术评估和伦理审查的医疗新技术应用于临床可能触犯刑法医疗事故罪等罪名

条例第四十六条规定,医疗机构将未通过技术评估和伦理审查的医疗新技术应用于临床的行政责任，同时规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。医疗机构未通过技术评估和伦理审查的医疗新技术应用于临床，是严重的违法行为，也是严重不负责任的行为，如果主观方面表现为过失，造成患者（包括产妇、新生儿、医疗美容就诊人等）死亡或者严重损害身体健康，可能触犯刑法三百三十五条医疗事故罪；如果主观方面表现为故意，可能触犯刑法二百三十四条故意伤害罪。

（三）医疗机构未按规定制定和实施医疗质量安全管理制度等行为可能触犯刑法医疗事故罪

条例第四十七条规定,医疗机构未按规定制定和实施医疗质量安全管理制度等行为的行政责任，同时规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。医疗机构未按规定制定和实施医疗质量安全管理制度、拒绝为患者提供查阅、复制病历资料服务、未按规定向卫生行政主管部门报告重大医疗纠纷等九种行为，与刑法三百三十五条医疗事故罪表述的医务人员由于严重不负责任规定相似，可以说是医疗机构和医务人员严重不负责任的具体表现，如果造成就诊人死亡或者严重损害就诊人身体健康的，可能构成医疗事故罪。

（四）医学会、司法鉴定机构出具虚假医疗损害鉴定意见可能触犯刑法提供虚假证明文件罪等罪名

条例第四十八条规定,医学会、司法鉴定机构出具虚假医疗损害鉴定意见的行政责任，同时规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。可能触犯的罪名是刑法二百二十九条提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪，该两罪的主体是承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等中介组织的人员，可以涵盖医学会、司法鉴定机构等组织，主观方面如果是故意，可能触犯提供虚假证明文件罪；如果是过失并造成严重后果，可能触犯出具证明文件重大失实罪。根

（五）尸检机构出具虚假尸检报告可能触犯刑法提供虚假证明文件罪等罪名

条例第四十九条规定尸检机构出具虚假尸检报告的行政责任，同时规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。目前承担尸检的机构主要是司法鉴定机构和各地病理检验中心。如果尸检机构出具虚假尸检报告，可能触犯的罪名是刑法二百二十九条提供虚假证明文件罪和出具证明文件重大失实罪，该两罪的主体是承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务等中介组织的人员，可以涵盖尸检机构，主观方面如果是故意，可能触犯提供虚假证明文件罪，如果是过失并造成严重后果，可能触犯出具证明文件重大失实罪。

（六）医患双方在医疗纠纷处理中造成人身、财产损害可能触犯刑法故意伤害罪、故意毁坏财产罪等罪名

条例第五十三条规定医患双方在医疗纠纷处理中造成人身、财产或者其他损害行为的治安责任，可能触犯治安管理处罚法第四十三条殴打、故意伤害他人身体的行为，第二十三条扰乱公共场所秩序的行为、第四十九条侵犯公私财产的行为，第五十条妨碍公务的行为，由公安机关依法给予治安管理处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任，可能触犯的罪名有刑法第二百三十二条故意杀人罪、第二百三十三条过失致人死亡罪、第二百三十四条故意伤害罪、第二百三十五条过失致人重伤罪、第二百七十五条故意毁坏财物罪、第二百七十七条妨害公务罪、第二百九十条聚众扰乱社会秩序罪（刑法修正案九医闹入刑）。

上述条文可能涉及的罪名均由公安机关立案侦查。如果发生上述行为可能构成犯罪的，实施行政管理的行政机关应当及时向国家监察机关或者公安机关移交案件，被害人有权向上述机关报案或者控告，任何单位或者个人都有权利也有义务向上述机关报案或者举报。